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El plan del Gobierno para las vacaciones de Navidad permitía los desplazamientos en las fiestas en determinadas situaciones, como aquellas en las que se va a producir una reunión con allegados. La Real Academia Española, en el Diccionario de la lengua española, recoge dos acepciones generales del término “allegado”: “cercano o próximo en el espacio o en el tiempo” y persona “cercana a otra en parentesco, amistad, trato o confianza”.

Que la palabra “allegado” se utilizara en la programación gubernamental para las vacaciones de Navidad con tanta ligereza provocó que se pudiera hablar del vocablo como un concepto jurídico indeterminado que iba a poder ser concretado, con muchos dolores de cabeza, por los gestores para la materia sanitaria en cada Comunidad Autónoma. Además, también podía haber problemas para muchos ciudadanos que resultaran sancionados y para los órganos jurisdiccionales que debían terminar controlando la actividad administrativa efectuada en las actuales circunstancias con el término “allegado” por delante.

Eduardo García de Enterría, en “La lucha contra las inmunidades del poder en el Derecho administrativo (poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos)”, afirma que “en la aplicación de un concepto jurídico indeterminado la Ley—por hipótesis— no nos da resuelto, como ocurre en los conceptos jurídicos determinados (por ejemplo, la fijación de la mayoría de edad), la solución concreta de cada caso, de modo que ésta debe ser buscada acudiendo a criterios de valor o de experiencia, según la naturaleza del concepto; pero lo característico es que ese valor propio del concepto o esa experiencia a que el concepto remite deben ser objeto de una estimación jurídica según el sentido de la Ley que ha creado el concepto jurídico indeterminado en cuestión, Ley que ha configurado éste con la intención expresa de acotar un supuesto concreto, aunque su precisión reste indeterminada; de este modo la aplicación de estos conceptos será justamente un caso de aplicación de la Ley”, provocando ello que “el proceso de constatación de si un concepto jurídico indeterminado se cumple o no se cumple, no puede ser nunca un proceso volitivo de discrecionalidad o de libertad, sino un proceso de juicio o estimación”, que “ha de atenerse, necesariamente, por una parte a las circunstancias reales que han de calificarse, por otra, al sentido jurídico preciso que la Ley ha asignado, con la intención de que la solución posible sea sólo una, al concepto jurídico indeterminado que su precepto emplea”. El mismo autor señala que “el proceso de aplicación de conceptos jurídicos indeterminados es un proceso reglado, podemos decir, utilizando el par de conceptos reglado-discrecional, porque no admite más que una solución justa, es un proceso de aplicación e interpretación de la Ley, de subsunción en sus categorías de un supuesto dado, no es un proceso de libertad de elección entre alternativas igualmente justas, o de decisión entre indiferentes jurídicos en virtud de criterios extrajurídicos, como es, en definitiva, lo propio de las facultades discrecionales”.

Los conceptos jurídicos indeterminados han generado varios debates en la práctica judicial, que ha adoptado los planteamientos de Eduardo García de Enterría. La Sentencia del Tribunal Supremo 1982/2017, de 14 de diciembre, señala que “ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 (RJ 1999, 4597), citando otras muchas como las de 22-6-82 (RJ 1982, 4829), 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 (RJ 1998, 10312) y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados”. En torno a este tema, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 2000 destaca que “Conforme a dicha técnica de los conceptos jurídicos, junto a las zonas de certeza positiva y negativa, se distingue un llamado «halo o zona de incertidumbre», en relación con el cual -sin hacer, por supuesto, aplicación de la presunción iuris tantum de valídez de los actos administrativos, ni rescatar siquiera la doctrina que otorgaba a la Administración el «beneficio de la duda» en los casos complejos en los que la zona oscura del concepto requiere un mayor contacto con los hechos y un conocimiento técnico preciso- sí resulta necesario, para rectificar la apreciación que de aquél haga la Administración, acreditar que ésta ha obrado con arbitrariedad o irrazonabilidad, si se trata de conceptos que implican la utilización de criterios valorativos, como ocurre, de manera característica, con la proposición «más ventajosa» o «más conveniente» (Cfr. STS 25 mayo 1998)”, señalando a la luz de estos datos que “el control judicial tiende al cumplimiento de la garantías organizativas y procedimentales, y aunque incluye el de la legalidad de los criterios tenidos en cuenta para la decisión, el Tribunal no puede sustituir materialmente el de la Administración si no evidencia en su razonamiento que ha efectuado una aplicación arbitraria de los conceptos que incorpora la norma”.

El problema es que resultaba urgente determinar a qué allegados se refiere el Gobierno, pues resultaba difícil controlar el cumplimiento de la normativa sobre movilidad y de poco iba a servir que los juzgados de lo contencioso-administrativo deban intervenir posteriormente por algunas sanciones que se pudieran imponer por las autoridades administrativas, pues la inmediatez en la fijación y aplicación de las restricciones de movilidad que fueran adecuadas podían llegar a ser cruciales para evitar una tercera ola, que puede haber llegado con más fuerza de la cuenta. Ello explica que, al final, varias Comunidades Autónomas prohibieran la movilidad a los allegados y que ya no se hable de ellos, pues los sucesos son habitualmente más rápidos que la producción normativa que intenta regularlos y condicionarlos.

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